Capacidades estatales para Políticas de Innovación Orientadas por Misiones en América Latina: hacia un marco analítico extendido

Insights from a systematic review

Resumen

Las Políticas de Innovación orientadas por Misiones o Mission-Oriented Innovation Policies (MOIP en adelante) han surgido como una de las modalidades más influyentes en el ámbito de las políticas industriales y de ciencia, tecnología e innovación en la última década. Se trata de una recuperación del enfoque de Grandes Misiones tecnológicas (Big Science) inicialmente implementado por los países centrales en la posguerra. En la actualidad, una nueva generación de estas políticas se aboca a abordar Grandes Desafíos de la Sociedad (Grand Societal Challenges), poniendo temas como el desempleo masivo en los jóvenes, la crisis de los sistemas de salud pública y el cambio climático en el centro de las mencionadas políticas.

En este contexto, los países en desarrollo son los que más afectados se ven por estos desafíos, por lo que las MOIP aparecen como un camino promisorio hacia políticas sistémicas, más estratégicas y orientadas a los problemas críticos del desarrollo. Asimismo, muestran un potencial en términos de superar los habituales problemas para la coordinación de políticas (Oszlak y O'Donnell; 1995; Repetto, 2008) hoy amplificados por la paradoja de la complejidad de la política pública moderna: cuanto más complejos son los temas, más compartimentada se vuelve la formulación de políticas (Sweeney, 1985). Pero el hecho de que la mayor parte de las experiencias y estudios vinculados a PIOM provenga de países desarrollados (Mazzucato y Penna, 2016), presenta los habituales riesgos de emular políticas de otros contextos (Karo y Kattel, 2010). En ese marco, se vuelve imprescindible profundizar en torno a las estrategias, metodologías y formas institucionales que podrían tomar estas políticas en países en desarrollo, y en particular en países semiperiféricos (Carrizo, 2020). En ese marco, la pregunta de investigación que motiva este trabajo es: ¿Qué capacidades estatales se necesitan para implementar de manera eficaz MOIP en el Sur Global?, con énfasis en países de renta media de América Latina.

Se parte de una estrategia metodológica de Revisión Sistemática de la Literatura global de MOIP, para identificar, en primer lugar, cuáles son las demandas de capacidad que las tareas o responsabilidades que esta literatura asigna a los policy-makers. En segundo lugar, se identifican, a partir de un análisis de contenidos de esta literatura, cinco núcleos de desafíos para los gobiernos, a saber: 1) Definición de los objetivos de política y vías de implementación 2) Desarrollo de estrategias, diseño e implementación del policy-mix (políticas-instrumentos), 2) Coordinación intra e inter-gubernamental  3) Articulación público-privada, 4) Participación social y , 5) Monitoreo y evaluación dinámica, y se problematiza los mismos a partir de las realidades del Sur Global en la etapa actual del capitalismo,  en particular a partir de aportes de la academia de América Latina.

En tercer lugar, se realiza un recorrido por los desarrollos teóricos más recientes para estudiar capacidades estatales para MOIP para analizar en qué medida estos marcos pueden contribuir a guiar a los policy-makers en el proceso de desarrollar y potenciar capacidades para la implementación de MOIP. Se identifica un gap importante entre los desafíos señalados por la literatura y los marcos analíticos actuales para evaluar capacidades, en particular en relación a las capacidades políticas y de gobierno, centrales para la gestión de conflictos.

A partir de esto, se proponen las bases para un nuevo marco analítico que permita dar cuenta de forma integral de las demandas de capacidad para esta nueva generación de políticas en contextos del Sur Global, combinando tres corrientes, a saber: la literatura de capacidades de corte weberiano (Evans, 1995; Weiss & Hobson, 1995, entre otros) , la literatura reciente de “capacidades dinámicas del sector público” (Kattel, 2023; Kattel & Mazzucato, 2018; Spanó et al., 2023) y los aportes de “capacidades estatales” en América Latina (Bernazza et al., 2015; Castro, 2023; Ferraz & Coutinho, 2019; Gomide & Pires, 2014.). El trabajo finaliza analizando qué implicancias tiene este nuevo marco para los análisis de capacidades organizacionales y sugiriendo potenciales caminos de investigación a futuro.